Το 2011, όταν η δημόσια συζήτηση σχετικά με τα θεσμικά μέτρα που έπρεπε να υιοθετήσει η Ελλάδα για να αντιμετωπίσει την αύξηση του δημόσιου χρέους είχε κορυφωθεί (ανάλογα μέτρα προτείνονταν και για άλλα κράτη μέλη της Ευρωζώνης), είχα αρθρογραφήσει τόσο σε επιστημονικά περιοδικά όσο και στον γενικό Τύπο υποστηρίζοντας ότι η (γερμανικής εμπνεύσεως) πρόταση να προβλεφθεί στο Σύνταγμα, ως δημοσιονομικός κανόνας, ένα όριο στο δημόσιο χρέος με αναφορά στο ΑΕΠ («φρένο χρέους»), ήταν λάθος. Και είχα επικαλεστεί την εμπειρία των ΗΠΑ σε αυτό το θέμα. 

Σήμερα, 10 χρόνια μετά, η εμπειρία των ΗΠΑ, εμπλουτισμένη με νέες σχετικές εξελίξεις, έρχεται να επιβεβαιώσει την προσέγγιση μου.

 

 

Πιο συγκεκριμένα, στο Σύνταγμα των ΗΠΑ προβλέπεται ένα όριο δημοσίου χρέους για τη χρηματοδότηση της ομοσπονδιακής κυβέρνησης, το οποίο εάν ξεπεραστεί δεν επιτρέπει τη διενέργεια δημοσίων δαπανών εκ μέρους της κυβέρνησης, δημιουργώντας συνθήκες χρεωκοπίας.

Τους τρείς τελευταίους μήνες, δυο φορές ο δημόσιος δανεισμός στις ΗΠΑ έχει φτάσει στο συνταγματικά προβλεπόμενο όριο. Τον περασμένο Σεπτέμβριο το πρόβλημα ξεπεράστηκε με μια μεταβατική ρύθμιση αύξησης του ορίου, η οποία αύξηση εκτιμήθηκε ότι θα εξυπηρετήσει μόλις τρεις μήνες τη δημοσιονομική λειτουργία των ΗΠΑ. Και όντως με την πάροδο του τριμήνου το πρόβλημα επανήλθε.

Τώρα στα νομοθετικά σώματα στις ΗΠΑ (Βουλή των Αντιπροσώπων και Γερουσία) υπήρξε μόλις στις 7.12.2021 μια οριακή συμφωνία μεταξύ των Δημοκρατικών (που στηρίζουν τον Πρόεδρο Μπάιντεν) και ορισμένων Ρεπουμπλικάνων να θεσπιστεί μια νομοθετική ρύθμιση που να επιτρέπει μέσω απλής πλειοψηφίας, χωρίς κάποια άλλη διαδικαστική απαίτηση, να αυξηθεί άπαξ το συνταγματικό όριο του δημόσιου χρέους.

Η εξέλιξη αυτή κρίθηκε απαραίτητη ενόψει της απειλής περί χρεωκοπίας έως τις 15.12.2021 που διατύπωσε το Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ.  

Θα μπορούσε να πει κάποιος ότι αυτό το πλαίσιο εκφράζει μια έντονη δημοκρατική διάσταση στη διαχείριση των δημοσιονομικών υποθέσεων μιας χώρας, καθώς υποχρεώνει τις πολιτικές (κομματικές) δυνάμεις να συνεργαστούν για την επίλυση του προβλήματος. Και συνεπώς θα μπορούσε να αποτελέσει υπόδειγμα και για άλλες χώρες.  

Εκτιμώ ότι μια τέτοια προσέγγιση θα ήταν άστοχη για τα ελληνικά, και πιθανότατα τα ευρωπαϊκά, δεδομένα. Οι βάσεις της διαφωνίας μου είναι δύο. 

Πρώτον, το Σύνταγμα αποτελεί όντως το θεμέλιο λίθο οργάνωσης και λειτουργίας της πολιτείας και πρόκειται για ένα ζωντανό στοιχείο που ερμηνεύεται και αξιοποιείται εκφράζοντας δομικές και κεντρικές επιλογές πολιτειακής δράσης.

Η διαρκής τροποποίηση του, ώστε να εκφράζει την άποψη της εκάστοτε απλής πολιτικής/κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας, υποβαθμίζει αυτόν το ρόλο του και το εργαλειοποιεί ως μηχανισμό εκ των υστέρων καθαγιασμού πολιτικών επιλογών.

Για το λόγο αυτό άλλωστε η διαδικασία αναθεώρησης (δηλαδή τροποποίησης) του Συντάγματος, τόσο στη χώρα μας όσο και σε άλλες χώρες, θέτει όρους αυξημένης κοινοβουλευτικής/πολιτικής συναίνεσης. Η αυξημένη τυπική ισχύ των συνταγματικών ρυθμίσεων δεν πρέπει να γίνεται αντικείμενο συγκυριακής κομματικής εκμετάλλευσης.  

Δεύτερον, η φύση του δημοσιονομικού κανόνα του δημόσιου χρέους ως ορίου δαπανών ουσιαστικά δεν εξυπηρετείται από την συνταγματική κατοχύρωση του. Έχει αποδειχθεί στη σύγχρονη οικονομική πραγματικότητα ότι δεν μπορεί να τίθενται ανελαστικά όρια δημοσιονομικής συμπεριφοράς, δεδομένης της αβεβαιότητας στην οποία κινούνται οι οικονομικές πολιτικές των κρατών.

Το πλέον χαρακτηριστικό παράδειγμα υπήρξε η ανάγκη υποστήριξης των εθνικών οικονομιών έναντι των συνεπειών της πανδημίας, η οποία υποχρέωσε ακόμη και τους ζηλωτές της δημοσιονομικής πειθαρχίας στο πλαίσιο της ΕΕ και της ΟΝΕ να δείξουν ευελιξία με την αναστολή εφαρμογής των δημοσιονομικών κανόνων του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης και την πρόβλεψη ενός μοναδικού στην ιστορία της ΕΕ χρηματοδοτικού πλαισίου, του Ταμείου Ανάκαμψης (Next Generation EU), τόσο σε επίπεδο οικονομικού μεγέθους (750 δις ευρώ) όσο και σε επίπεδο εύρεσης πόρων (δανεισμός της ίδιας της ΕΕ).  

Η διαχρονική εμπειρία των ΗΠΑ δικαιώνει και τις δυο αυτές βάσεις των επιφυλάξεων μου. Για να υπάρξει συμφωνία στα νομοθετικά σώματα των ΗΠΑ ώστε να αυξηθεί το όριο του δημόσιου χρέους, η εκάστοτε κυβέρνηση, που διαθέτει τη δημοκρατική νομιμοποίηση εφαρμογής του πολιτικού της προγράμματος, αναγκάζεται να κάνει εκπτώσεις σε αυτό, στο πλαίσιο διακομματικών συμβιβασμών, και αλλοιώνοντας έτσι το περιεχόμενο της εντολής εξουσίας που έχει λάβει. Αυτό είναι ιδιαίτερα εμφανές όταν το κόμμα που έχει την εκτελεστική εξουσία δεν ελέγχει κάποιο ή και τα δύο νομοθετικά σώματα στις ΗΠΑ (κάτι που έχει συμβεί κατ’ επανάληψη).

Έτσι, από το 1960 εως σήμερα, στις ΗΠΑ, το συνταγματικά προβλεπόμενο όριο του δημοσίου χρέους έχει αυξηθεί ούτε λίγο ούτε πολύ 78 φορές (49 φορές υπό Ρεπουμπλικάνο Πρόεδρο και 29 υπό Δημοκρατικό Πρόεδρο). 78 φορές τροποποιήθηκε το Σύνταγμα των ΗΠΑ για το σκοπό αυτό!!!!

Η συχνότητα των τροποποιήσεων και το κλίμα κομματικής συναλλαγής που διαμορφώθηκε σε αυτές τις τροποποιήσεις προφανώς δεν περιποιεί τιμή στο κύρος του Συντάγματος ως καταστατικού χάρτη ενός κράτους.

Ειδικά από το 1997 εως σήμερα, σε 21 τροποποιήσεις που έχουν γίνει, το δημόσιο χρέος των ΗΠΑ αυξήθηκε από 5,4 τρις δολλάρια σε 28,4 τρις δολλάρια. Άρα το συνταγματικό όριο του δημόσιου χρέους μάλλον απέτυχε στο ρόλο του ως μηχανισμός αποτροπής της αύξησης του δημόσιου χρέους, τόσο ως συνταγματική ρύθμιση όσο και ως δημοσιονομικός κανόνας.

Τώρα, στην ΕΕ, αναβιώνει η συζήτηση για το πλαίσιο της οικονομικής διακυβέρνησης μετά την πανδημία, και εμφανίζονται πάλι οι φωνές περί αυστηρής δημοσιονομικής πειθαρχίας και ασφυκτικών δημοσιονομικών κανόνων χρέους και ελλείμματος. Θέλω να πιστεύω ότι η αρνητική εμπειρία των ΗΠΑ σε αυτό το θέμα θα αποτελέσει χρήσιμο δίδαγμα για τις σχετικές διεργασίες, ώστε να μην εγκλωβιστούν πάλι η ΕΕ και τα κράτη μέλη της σε επιλογές, το τίμημα των οποίων θα πληρώσουν οι πολίτες τους. 

***                           

Καθηγητής Δημήτριος Β. Σκιαδάς

Έδρα Jean Monnet «Δημοσιονομική Διακυβέρνηση ΕΕ & Έλεγχος»

Τμήμα Διεθνών & Ευρωπαικών Σπουδών – Παν/μιο Μακεδονίας

https://www.huffingtonpost.gr

Το 2011, όταν η δημόσια συζήτηση σχετικά με τα θεσμικά μέτρα που έπρεπε να υιοθετήσει η Ελλάδα για να αντιμετωπίσει την αύξηση του δημόσιου χρέους είχε κορυφωθεί (ανάλογα μέτρα προτείνονταν και για άλλα κράτη μέλη της Ευρωζώνης), είχα αρθρογραφήσει τόσο σε επιστημονικά περιοδικά όσο και στον γενικό Τύπο υποστηρίζοντας ότι η (γερμανικής εμπνεύσεως) πρόταση να προβλεφθεί στο Σύνταγμα, ως δημοσιονομικός κανόνας, ένα όριο στο δημόσιο χρέος με αναφορά στο ΑΕΠ («φρένο χρέους»), ήταν λάθος. Και είχα επικαλεστεί την εμπειρία των ΗΠΑ σε αυτό το θέμα. 

Σήμερα, 10 χρόνια μετά, η εμπειρία των ΗΠΑ, εμπλουτισμένη με νέες σχετικές εξελίξεις, έρχεται να επιβεβαιώσει την προσέγγιση μου.

Πιο συγκεκριμένα, στο Σύνταγμα των ΗΠΑ προβλέπεται ένα όριο δημοσίου χρέους για τη χρηματοδότηση της ομοσπονδιακής κυβέρνησης, το οποίο εάν ξεπεραστεί δεν επιτρέπει τη διενέργεια δημοσίων δαπανών εκ μέρους της κυβέρνησης, δημιουργώντας συνθήκες χρεωκοπίας.

Τους τρείς τελευταίους μήνες, δυο φορές ο δημόσιος δανεισμός στις ΗΠΑ έχει φτάσει στο συνταγματικά προβλεπόμενο όριο. Τον περασμένο Σεπτέμβριο το πρόβλημα ξεπεράστηκε με μια μεταβατική ρύθμιση αύξησης του ορίου, η οποία αύξηση εκτιμήθηκε ότι θα εξυπηρετήσει μόλις τρεις μήνες τη δημοσιονομική λειτουργία των ΗΠΑ. Και όντως με την πάροδο του τριμήνου το πρόβλημα επανήλθε.

Τώρα στα νομοθετικά σώματα στις ΗΠΑ (Βουλή των Αντιπροσώπων και Γερουσία) υπήρξε μόλις στις 7.12.2021 μια οριακή συμφωνία μεταξύ των Δημοκρατικών (που στηρίζουν τον Πρόεδρο Μπάιντεν) και ορισμένων Ρεπουμπλικάνων να θεσπιστεί μια νομοθετική ρύθμιση που να επιτρέπει μέσω απλής πλειοψηφίας, χωρίς κάποια άλλη διαδικαστική απαίτηση, να αυξηθεί άπαξ το συνταγματικό όριο του δημόσιου χρέους.

Η εξέλιξη αυτή κρίθηκε απαραίτητη ενόψει της απειλής περί χρεωκοπίας έως τις 15.12.2021 που διατύπωσε το Υπουργείο Οικονομικών των ΗΠΑ.  

Θα μπορούσε να πει κάποιος ότι αυτό το πλαίσιο εκφράζει μια έντονη δημοκρατική διάσταση στη διαχείριση των δημοσιονομικών υποθέσεων μιας χώρας, καθώς υποχρεώνει τις πολιτικές (κομματικές) δυνάμεις να συνεργαστούν για την επίλυση του προβλήματος. Και συνεπώς θα μπορούσε να αποτελέσει υπόδειγμα και για άλλες χώρες.  

Εκτιμώ ότι μια τέτοια προσέγγιση θα ήταν άστοχη για τα ελληνικά, και πιθανότατα τα ευρωπαϊκά, δεδομένα. Οι βάσεις της διαφωνίας μου είναι δύο. 

Πρώτον, το Σύνταγμα αποτελεί όντως το θεμέλιο λίθο οργάνωσης και λειτουργίας της πολιτείας και πρόκειται για ένα ζωντανό στοιχείο που ερμηνεύεται και αξιοποιείται εκφράζοντας δομικές και κεντρικές επιλογές πολιτειακής δράσης.

Η διαρκής τροποποίηση του, ώστε να εκφράζει την άποψη της εκάστοτε απλής πολιτικής/κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας, υποβαθμίζει αυτόν το ρόλο του και το εργαλειοποιεί ως μηχανισμό εκ των υστέρων καθαγιασμού πολιτικών επιλογών.

Για το λόγο αυτό άλλωστε η διαδικασία αναθεώρησης (δηλαδή τροποποίησης) του Συντάγματος, τόσο στη χώρα μας όσο και σε άλλες χώρες, θέτει όρους αυξημένης κοινοβουλευτικής/πολιτικής συναίνεσης. Η αυξημένη τυπική ισχύ των συνταγματικών ρυθμίσεων δεν πρέπει να γίνεται αντικείμενο συγκυριακής κομματικής εκμετάλλευσης.  

Δεύτερον, η φύση του δημοσιονομικού κανόνα του δημόσιου χρέους ως ορίου δαπανών ουσιαστικά δεν εξυπηρετείται από την συνταγματική κατοχύρωση του. Έχει αποδειχθεί στη σύγχρονη οικονομική πραγματικότητα ότι δεν μπορεί να τίθενται ανελαστικά όρια δημοσιονομικής συμπεριφοράς, δεδομένης της αβεβαιότητας στην οποία κινούνται οι οικονομικές πολιτικές των κρατών.

Το πλέον χαρακτηριστικό παράδειγμα υπήρξε η ανάγκη υποστήριξης των εθνικών οικονομιών έναντι των συνεπειών της πανδημίας, η οποία υποχρέωσε ακόμη και τους ζηλωτές της δημοσιονομικής πειθαρχίας στο πλαίσιο της ΕΕ και της ΟΝΕ να δείξουν ευελιξία με την αναστολή εφαρμογής των δημοσιονομικών κανόνων του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης και την πρόβλεψη ενός μοναδικού στην ιστορία της ΕΕ χρηματοδοτικού πλαισίου, του Ταμείου Ανάκαμψης (Next Generation EU), τόσο σε επίπεδο οικονομικού μεγέθους (750 δις ευρώ) όσο και σε επίπεδο εύρεσης πόρων (δανεισμός της ίδιας της ΕΕ).  

Η διαχρονική εμπειρία των ΗΠΑ δικαιώνει και τις δυο αυτές βάσεις των επιφυλάξεων μου. Για να υπάρξει συμφωνία στα νομοθετικά σώματα των ΗΠΑ ώστε να αυξηθεί το όριο του δημόσιου χρέους, η εκάστοτε κυβέρνηση, που διαθέτει τη δημοκρατική νομιμοποίηση εφαρμογής του πολιτικού της προγράμματος, αναγκάζεται να κάνει εκπτώσεις σε αυτό, στο πλαίσιο διακομματικών συμβιβασμών, και αλλοιώνοντας έτσι το περιεχόμενο της εντολής εξουσίας που έχει λάβει. Αυτό είναι ιδιαίτερα εμφανές όταν το κόμμα που έχει την εκτελεστική εξουσία δεν ελέγχει κάποιο ή και τα δύο νομοθετικά σώματα στις ΗΠΑ (κάτι που έχει συμβεί κατ’ επανάληψη).

Έτσι, από το 1960 εως σήμερα, στις ΗΠΑ, το συνταγματικά προβλεπόμενο όριο του δημοσίου χρέους έχει αυξηθεί ούτε λίγο ούτε πολύ 78 φορές (49 φορές υπό Ρεπουμπλικάνο Πρόεδρο και 29 υπό Δημοκρατικό Πρόεδρο). 78 φορές τροποποιήθηκε το Σύνταγμα των ΗΠΑ για το σκοπό αυτό!!!!

Η συχνότητα των τροποποιήσεων και το κλίμα κομματικής συναλλαγής που διαμορφώθηκε σε αυτές τις τροποποιήσεις προφανώς δεν περιποιεί τιμή στο κύρος του Συντάγματος ως καταστατικού χάρτη ενός κράτους.

Ειδικά από το 1997 εως σήμερα, σε 21 τροποποιήσεις που έχουν γίνει, το δημόσιο χρέος των ΗΠΑ αυξήθηκε από 5,4 τρις δολλάρια σε 28,4 τρις δολλάρια. Άρα το συνταγματικό όριο του δημόσιου χρέους μάλλον απέτυχε στο ρόλο του ως μηχανισμός αποτροπής της αύξησης του δημόσιου χρέους, τόσο ως συνταγματική ρύθμιση όσο και ως δημοσιονομικός κανόνας.

Τώρα, στην ΕΕ, αναβιώνει η συζήτηση για το πλαίσιο της οικονομικής διακυβέρνησης μετά την πανδημία, και εμφανίζονται πάλι οι φωνές περί αυστηρής δημοσιονομικής πειθαρχίας και ασφυκτικών δημοσιονομικών κανόνων χρέους και ελλείμματος. Θέλω να πιστεύω ότι η αρνητική εμπειρία των ΗΠΑ σε αυτό το θέμα θα αποτελέσει χρήσιμο δίδαγμα για τις σχετικές διεργασίες, ώστε να μην εγκλωβιστούν πάλι η ΕΕ και τα κράτη μέλη της σε επιλογές, το τίμημα των οποίων θα πληρώσουν οι πολίτες τους. 

***                           

Καθηγητής Δημήτριος Β. Σκιαδάς

Έδρα Jean Monnet «Δημοσιονομική Διακυβέρνηση ΕΕ & Έλεγχος»

Τμήμα Διεθνών & Ευρωπαικών Σπουδών – Παν/μιο Μακεδονίας