Οι αμφισβητούμενοι διορισμοί του Βέλγου Χέρμαν βαν Ρομπάι και της Βρετανίδας Κάθριν Αστον αντίστοιχα στις θέσεις του προέδρου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και του ύπατου εκπροσώπου της Ενωσης για την Εξωτερική Πολιτική και την Πολιτική Ασφαλείας, στις 23 Νοεμβρίου 2009, επιβεβαιώνουν ότι τα κράτη-μέλη επιθυμούν να διατηρήσουν τον έλεγχο της κοινής εξωτερικής πολιτικής.

Η συγκεχυμένη και με πολύ κόπο επικυρωμένη Συνθήκη της Λισαβόνας μεταθέτει τις απαραίτητες διευκρινίσεις σε μελλοντικές αβέβαιες διαπραγματεύσεις. Χρειάστηκαν περισσότερα από οκτώ χρόνια διαπραγματεύσεων, συμφωνιών, διακρατικών διαβουλεύσεων, τραυματικών δημοψηφισμάτων, συμφωνιών και διασκέψεων κορυφής, για να καταλήξουμε -αφού πρώτα εγκαταλείφθηκε η Συνταγματική Συνθήκη- στη Συνθήκη της Λισαβόνας, που τελεί εν ισχύι από την 1η Δεκεμβρίου 2009.

Η «πολεμική διαδρομή» δεν έχει, εν τούτοις, τελειώσει. Στον εμβληματικό τομέα της εξωτερικής πολιτικής, οι θεσμικές μεταρρυθμίσεις που όφειλαν να κάνουν πιο ομοιογενή την εξωτερική δραστηριότητα της Ευρωπαϊκής Ενωσης, μοιάζουν, τελικά, με αίνιγμα. Οι αόριστες και διφορούμενες διατυπώσεις της Συνθήκης διαφεύγουν απ' όλους και παραπέμπουν σε μεταγενέστερες της επικύρωσης, και προφανώς δύσκολες, διαπραγματεύσεις.

Μεταξύ των κυριότερων νεωτερισμών εντάσσεται η δημιουργία της θέσης του μόνιμου προέδρου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (βλέπε πλαίσιο), με θητεία διάρκειας δυόμισι ετών, ανανεώσιμη μία φορά, και αυτής του υπατου εκπροσώπου της Ενωσης για την Κοινή Εξωτερική Πολιτική και την Πολιτική Ασφαλείας (ΚΕΠΠΑ). Οι δύο θέσεις ανατέθηκαν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, αντίστοιχα, στον Βέλγο Χέρμαν βαν Ρομπάι και στη Βρετανίδα Κάθριν Αστον, στις 23 Νοεμβρίου 2009. Τέλος, θεσπίζεται η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης, της οποίας διαχειριστής είναι ο ύπατος εκπρόσωπος, που αναλαμβάνει επιπλέον και τις αρμοδιότητες του αντιπροέδρου της Επιτροπής.

Η νέα δομή συμπληρώνει το υπάρχον θεσμικό σύστημα -για παράδειγμα, η εκ περιτροπής προεδρία ανά εξάμηνο διατηρείται- χωρίς επιπλέον διευκρίνιση όσον αφορά τον συντονισμό του συνόλου(1).

Η έλλειψη συνοχής της εξωτερικής ευρωπαϊκής δράσης είναι το αποτέλεσμα ενός παράδοξου που, ανέκαθεν, διαπερνά το κοινοτικό οικοδόμημα. Από τη μια, τα κράτη-μέλη εκτιμούν ότι θα περιθωριοποιηθούν σταδιακά στον πλανήτη εάν δεν ενωθούν. Από την άλλη, φοβούνται την ανάδειξη μιας Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής της οποίας θα έχαναν τον έλεγχο. Εν ολίγοις, θα ήθελαν μια Ευρώπη πιο δυνατή χωρίς να μοιραστούν την κυριαρχία τους.

Προχωρώντας διστακτικά ανάμεσα στις αντίξοες απαιτήσεις, δημιούργησαν σιγά σιγά θεσμούς και εξαιρετικά περίπλοκες διαδικασίες, ελπίζοντας ότι, μια μέρα, μια «μαγική» φόρμουλα θα μπορούσε να διασφαλίσει τις προσδοκίες τους.

Είναι μια δυσνόητη κατασκευή που η Συνθήκη της Λισαβόνας όφειλε να επανεξετάσει πριν συναντήσει τους ίδιους σκοπέλους όπως και στο παρελθόν.

Η πρώτη παρέμβαση

Η ιστορική αναδρομή διαφωτίζει την κατάσταση. Οι ευρωπαϊκές αρμοδιότητες είναι, βασικά, οικονομικές (Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ανθρακα και Χάλυβα, Κοινή Αγορά). Μέσω αυτής της οδού, λοιπόν, η Ενωση παρενέβη προοδευτικά στη διεθνή σκηνή. Εκτός από τις δικαιοδοσίες της στο εμπόριο -για παράδειγμα, διαπραγματεύεται, στο όνομα των είκοσι επτά, στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου- καλλιέργησε κυρίως, με την πάροδο του χρόνου, μια εντυπωσιακή πολιτική συνεργασίας για την ανάπτυξη (περισσότερο από το 5% του προϋπολογισμού, ήτοι περισσότερα από 7 εκατομμύρια ευρώ σε πέντε χρόνια[2]). Αυτή η πολιτική, εκλαμβανόμενη ως ένας από τους τομείς στους οποίους η Ενωση θα μπορούσε να διακριθεί και να κατοχυρώσει μια δική της ταυτότητα, ασκείται από τους δύο κύριους υπερεθνικούς οργανισμούς, την Επιτροπή και το Κοινοβούλιο.

Το 1993, εν μέσω του καπνού των γιουγκοσλαβικών πολέμων που ανέδειξαν την ευρωπαϊκή αδυναμία, δημιουργήθηκε η Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ) από τη Συνθήκη του Μάαστριχ, στην οποία προστέθηκε, το 1999, η Ευρωπαϊκή Πολιτική Ασφάλειας και Αμυνας (ΕΠΑΑ). Παρ' όλο που η ίδρυση της ΚΕΠΠΑ και της ΕΠΑΑ αντικατοπτρίζει τη θέληση να ξεπεραστεί η οικονομική διάσταση του ευρωπαϊκού οικοδομήματος και να απαντηθούν οι προκλήσεις του τέλους του διπολικού κόσμου, ερμηνεύει επίσης τη θέληση των κρατών-μελών να ελέγξουν την επέκταση των αρμοδιοτήτων.

Πράγματι, η ΚΕΠΠΑ/ΕΠΑΑ απομακρύνει ρητά την Επιτροπή, το Κοινοβούλιο και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, υπέρ του Συμβουλίου (υπουργοί των κρατών-μελών), το οποίο, σε θέματα εξωτερικής πολιτικής, αποφασίζει ομόφωνα. Υπό αυτή την οπτική, επίσης, δημιουργήθηκε η θέση του ύπατου εκπροσώπου για την ΚΕΠΠΑ, το 1999, και ανατέθηκε στον Χαβιέρ Σολάνα.

Ο ίδιος, ενεργώντας ως υπερ-πρέσβης, δεν είναι ένας γνήσιος πολιτικός ιθύνων. Οσον αφορά δε τη συνεργασία για την ανάπτυξη και το εμπόριο, παρέμειναν προνόμιο της Επιτροπής. Οι δύο τομείς αναπτύσσονται, λοιπόν, παράλληλα.

Η εξέλιξη του διεθνούς πλαισίου στις αρχές της δεκαετίας του 2000 θα κάνει ανυπόφορη αυτήν την κατάσταση. Η επικέντρωση σε «απειλές» όπως η τρομοκρατία, τα κράτη-παρίες και η μετανάστευση, αλλάζει, πράγματι, τη φύση της συνεργασίας στον τομέα της ανάπτυξης, μετατρέποντάς την σε μείζον στρατηγικό εργαλείο. Οι πόλεμοι του Ιράκ και του Αφγανιστάν αποκάλυψαν τα όρια της στρατιωτικής δύναμης, επιβεβαιώνοντας με αυτόν τον τρόπο ότι η βοήθεια είναι ένα σημαντικό στοιχείο της εξωτερικής πολιτικής. Η λειτουργία της Ενωσης εμφανίζεται, λοιπόν, ασυνάρτητη ως προς το ότι τα μέσα της εξωτερικής της δράσης (η συνεργασία στην ανάπτυξη από τη μία, η ΚΕΠΠΑ/ΕΠΑΑ από την άλλη) είναι διαμοιρασμένα μεταξύ πολυάριθμων οργάνων και λειτουργούν σύμφωνα με καθορισμένες διαδικασίες, κοινοτικές στην πρώτη περίπτωση, διακυβερνητικές στη δεύτερη περίπτωση.

Επιπλέον, κάθε οργανισμός αποτελεί από μόνος του μια πολύπλοκη δομή. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, για παράδειγμα, όταν παρεμβαίνει στο εξωτερικό, διασπάται σε έξι γενικές διευθύνσεις, των οποίων διαχειριστές είναι τέσσερις διαφορετικοί επίτροποι(3), στους οποίους, βεβαίως, δεν πρέπει να ξεχάσουμε να προσθέσουμε τον ίδιο τον πρόεδρο της Επιτροπής. Οσον δε αφορά το Συμβούλιο, η αντιπροσώπευσή του εξασφαλίζεται όχι μόνο από τον ύπατο εκπρόσωπο για την ΚΕΠΠΑ, αλλά επίσης και από το κράτος-μέλος που ασκεί, κάθε έξι μήνες, την εκ περιτροπής προεδρία της Ενωσης. Μια προεδρία που είχε θεωρηθεί πηγή ασυναρτησίας και ασυνέχειας.

Η Συνθήκη της Λισαβόνας τίθεται εν ισχύι σε αυτό το διασπασμένο πλαίσιο. Στη νέα αρχιτεκτονική της Ε.Ε., ο ύπατος εκπρόσωπος για την ΚΕΠΠΑ παίζει χωρίς αμφιβολία τον πιο σπουδαίο και τον πιο ευαίσθητο ρόλο. Πρέπει να συγκεντρώνει τις παλιές αρμοδιότητες του ύπατου εκπρόσωπου και αυτές της Επιτροπής, στην οποία εντάσσεται ως αντιπρόεδρος. Θα έχει, λοιπόν, το ένα πόδι στο Συμβούλιο και το άλλο στην Επιτροπή. Αυτή η λύση, αποτέλεσμα μακροχρόνιων και δύσκολων διαπραγματεύσεων, δεν μοιάζει κατάλληλη για να βοηθήσει να γίνει πιο ομοιογενής η εξωτερική δράση της Ενωσης.

Πράγματι, οι νέες διατάξεις δεν τροποποιούν καθόλου τον δυϊσμό Επιτροπή-Συμβούλιο.

Οταν ο ύπατος εκπρόσωπος θα επέμβει, για παράδειγμα, στον τομέα της συνεργασίας, θα το κάνει στο πλαίσιο των παραδοσιακών εξουσιών της Επιτροπής και των ημι-υπερεθνικών διαδικασιών της, που καθιστούν την Ενωση την καλύτερα ενταγμένη περιφερειακή οργάνωση στον κόσμο. Οταν θα δράσει στο διπλωματικό και στρατιωτικό πεδίο, θα ξαναγίνει αυτό που ήταν πριν από τη Λισαβόνα, ένας εντολοδόχος των κρατών-μελών, κι όχι ένας ιθύνων. Οι νέες διατάξεις θεσπίζουν, λοιπόν, μια γέφυρα μεταξύ των δύο σφαιρών δράσης, χωρίς, όμως, να λύνουν ουσιαστικά το πρόβλημα.

Η οργανωτική δομή που προτείνεται από τη Συνθήκη της Λισαβόνας είναι γεμάτη αινίγματα και αντιξοότητες, που σκορπούν τη σύγχυση στο κέντρο της Ενωσης. Το Βέλγιο, που θα αναλάβει την εξαμηνιαία διεύθυνση της Ενωσης τον Ιούλιο 2010, έχει ήδη ανακοινώσει ότι οι εκ περιτροπής προεδρίες των κρατών-μελών, που παραμένουν εν ισχύι, δεν μπορούν να αποκλειστούν από την ΚΕΠΠΑ, ακόμη κι αν, κανονικά, είναι ο ύπατος εκπρόσωπος εκείνος που πρέπει να προεδρεύει του συμβουλίου των υπουργών Εξωτερικών. Η Ισπανία, που έχει την προεδρία το πρώτο εξάμηνο 2010, φαίνεται να συμφωνεί. Σε αυτήν την περίπτωση, αν η εξωτερική δράση της Ενωσης, πριν από τη Λισαβόνα, καθοδηγούνταν από τρεις κύριους παράγοντες, μετά τη Λισαβόνα οι παράγοντες πιθανόν να γίνουν τέσσερις.

Δεύτερον, η πρόσφατη μεταρρύθμιση της Επιτροπής, που ετέθη εν ισχύι τον Φεβρουάριο, αφήνει τον οργανισμό με τρεις επιτρόπους και πέντε γενικές διευθύνσεις αρμόδιες για τις εξωτερικές σχέσεις(4), στα οποία προστίθενται ο ύπατος εκπρόσωπος-αντιπρόεδρος της Επιτροπής και η νέα Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ). Αυτή η υπηρεσία, που όφειλε να συγκεντρώνει πολλές άλλες υπηρεσίες της Ενωσης διασκορπισμένες μεταξύ του Συμβουλίου και της Επιτροπής, δεν έχει ακόμη ξεκάθαρα τοποθετηθεί μεταξύ των δύο οργανισμών. Αγνοούμε, επιπλέον, το πώς το Κοινοβούλιο, που έχει μια εξουσία ελέγχου στις δραστηριότητες της Επιτροπής αλλά όχι στην ΚΕΠΠΑ, θα μπορεί να ελέγχει την ΕΥΕΔ.

Το νέο καθεστώς

Από την άλλη, η Συνθήκη της Λισαβόνας δεν υποδεικνύει καθαρά την ιεραρχική θέση του ύπατου εκπρόσωπου/αντιπροέδρου της Επιτροπής. Αν ένας επίτροπος οφείλει πάντα να δίνει λογαριασμό στον πρόεδρό του -που μπορεί άλλωστε να ζητήσει την παραίτησή του- τι θα γίνει με την Κάθριν Αστον, της οποίας η νομιμότητα απορρέει κυρίως από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο που τη διόρισε; Ποια θα είναι η αυτονομία της Επιτροπής σε σχέση με τα κράτη-μέλη; Εκτός ευρωπαϊκών συνόρων, η Επιτροπή θα γίνει ένα σώμα με δύο κεφάλια. Οχι μόνο ο θεσμικός δυϊσμός της εξωτερικής δράσης παραμένει, αλλά κινδυνεύει τώρα να μεταφερθεί και στο ίδιο το εσωτερικό της Επιτροπής.

Αυτά τα ζητήματα, καθώς και άλλα ακόμη, πρέπει να συζητηθούν σε νέες διαπραγματεύσεις. Ωστόσο, η βιωσιμότητα των νέων οργανισμών θα εξαρτηθεί επίσης από τις προσωπικότητες των επικεφαλής τους. Οι διορισμοί του Βέλγου Βαν Ρομπάι και της Βρετανίδας Αστον έχουν ήδη επικριθεί. Η επιλογή τους εκφράζει τη θέληση των ευρωπαϊκών πρωτευουσών να διατηρήσουν τον έλεγχό τους στην κοινή εξωτερική πολιτική.

Η Συνθήκη της Λισαβόνας δεν προτείνει λύσεις στην πολυπλοκότητα της Ενωσης ούτε στο διοικητικό της χάος. Μπορούμε, εντούτοις, να αναρωτηθούμε αν η έλλειψη κοινής εξωτερικής πολιτικής οφείλεται σε έλλειψη θεσμικών μεταρρυθμίσεων. Οφείλουμε, επίσης, να λάβουμε σοβαρά υπ' όψιν και την καθαρά πολιτική διάσταση. Πάρα πολύ συχνά, τα κράτη-μέλη της Ενωσης, όταν ασχολούνται με διεθνείς φακέλους, έχουν διιστάμενα συμφέροντα, που δεν οφείλονται μόνο στις αντικειμενικές καταστάσεις. Είναι επίσης και το αποτέλεσμα στρατηγικών επιλογών κάθε κράτους χωριστά.

Το πιο κραυγαλέο παράδειγμα είναι η ενέργεια. Καμία θεσμική μεταρρύθμιση δεν θα μπορέσει να ενώσει τους Ευρωπαίους όσο μια κοινή πολιτική. Χωρίς αυτήν, πώς η Ενωση θα μπορούσε να έχει μια κοινή δράση απέναντι στη Ρωσία(5); Πιο συγκεκριμένα, αν η ΒΡ μαζί με την αμερικανική Chevron κατασκευάζει τον πετρελαιαγωγό BTC (Μπακού-Τμπίλισι-Σεϊχάν) που διασχίζει τη Γεωργία, ενώ η Γερμανία κατασκευάζει, κάτω από τη Βαλτική Θάλασσα, έναν αγωγό αερίου που παρακάμπτει τη μισή Ευρώπη και την ενώνει απευθείας με τη Μόσχα, πώς στη συνέχεια να εκπλησσόμαστε όταν το Λονδίνο και το Βερολίνο έχουν διιστάμενες πολιτικές απέναντι στη γεωργιανή κρίση και τη Μόσχα; Το θέμα, επομένως, είναι η ερμηνεία των κοινών ευρωπαϊκών συμφερόντων(6).

Οταν το ευρωπαϊκό οικοδόμημα διδάσκεται στα σχολεία και τα πανεπιστήμια, παρουσιάζεται συχνά ως μια «διακριτική επανάσταση». Χρησιμοποιούμε, ιδιαίτερα, τη μεταφορά των «μικρών βημάτων» για να εξηγήσουμε, κυρίως, τα όρια και τα μειονεκτήματα της διαδικασίας ένταξης. Παρ' όλα αυτά, σήμερα, το εγχείρημα μοιάζει να εξυπηρετεί τη δικαίωση θεσμικών συμβιβασμών όλο και περισσότερο επίπονων και συγκεχυμένων, ενώ απομακρύνεται συνεχώς η διαβούλευση για το περιεχόμενο των πολιτικών που πρέπει να εφαρμοστούν.

(1) Οι αρμόδιες για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπηρεσίες, σε σχετικό ερώτημα της «Monde diplomatique», έδειξαν προβληματισμένες με τη νέα θεσμική δομή: Δεν μπόρεσαν να εκφράσουν παρά υποθέσεις σχετικά με τη μελλοντική της λειτουργία.

(2) Οσον αφορά τον προϋπολογισμό της εξωτερικής πολιτικής και της κοινής ασφάλειας (PESC), αυτός ανέρχεται σε περίπου 250 εκατομμύρια ευρώ ετησίως (ήτοι, 1,74 δισεκατομμύρια ευρώ για την περίοδο 2007-2013).

(3) Από το 2004 έως το 2009: εξωτερικές σχέσεις (Αστον), ανάπτυξη και ανθρωπιστική βοήθεια (Κάρελ ντε Γκουχτ), διεύρυνση (Ολι Ρεν), εμπόριο, ευρωπαϊκή πολιτική γειτονίας και γραφείο συνεργασίας EuropeAid (Μπενίτα Φερέρο-Βάλντνερ).

(4) Επρεπε να αφορά τη γενική διεύθυνση εμπορίου, τη γενική διεύθυνση ανάπτυξης, το Γραφείο Ανθρωπιστικής Βοήθειας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (ECHO), το EuropeAid (που διαχειρίζεται τη βοήθεια στην ανάπτυξη) και τη γενική διεύθυνση διεύρυνσης (που θα μπορούσε να συμπεριλάβει επίσης και τις αρμοδιότητες της πολιτικής γειτονίας).

(5) Διάβασε Mathias Reymond, « Η ενεργειακή Ευρώπη μεταξύ ανταγωνισμού και εξάρτησης», «Le Monde diplomatique», Δεκέμβριος 2008.

(6) Διάβασε Michel Foucher, «Ποια σύνορα και ποιο σχέδιο για την Ένωση;», «Le Monde Diplomatique», Μάιος 2007.

*Ερευνητής στην Ομάδα Ερευνας και Πληροφόρησης για την Ειρήνη και την Ασφάλεια (GRIP) στις Βρυξέλλες.

Enet.gr